- ▲ 지면보기
정부가 추진 중인 ‘수도(首都) 이전’의 법적 근거인 ‘신행정수도의 건설을 위한 특별조치법’이 위헌(違憲)이라는 헌법재판소의 결정이 21일 나왔다. 이에 따라 ‘신행정수도 건설추진위원회’의 활동 등 수도 이전과 관련된 모든 절차가 전면 중단되고, 정권 차원에서 사업을 추진해 왔던 노무현(盧武鉉) 정부도 심각한 정치적 타격을 입게 됐다.
헌법재판소 전원재판부(주심 이상경·李相京)는 이날 ‘신행정수도 특별법’에 대한 헌법소원 사건에서 “수도이전은 헌법개정 사항이거나 외교·통일 및 국가안위에 관한 중대한 사안인데 국민투표를 통하지 않았다”며 재판관 8대1 의견으로 위헌결정을 내렸다.
재판부는 결정문에서 7명의 다수 의견으로 “수도이전은 수도가 서울이라는 불문(不文)의 관습헌법상(해설 A2면) 헌법 개정사항인데도 이를 법률로 변경한 것은 국민의 헌법개정 국민투표권(헌법 130조)을 침해한 것”이라고 밝혔다. 재판부는 이어 “수도를 이전하려면 헌법에 예컨대 충청권의 특정지역이 우리나라의 수도라는 조항을 개설한 뒤 헌법개정 절차를 거쳐야 한다”고 밝혔다.
헌법개정은 국회의원 재적 과반수나 대통령의 발의로 제안돼 재적의원 3분의 2 이상 찬성으로 국회를 통과한 뒤 30일 이내에 국민투표에 부쳐 과반수 투표에 과반수 찬성을 얻어야 한다. 때문에 한나라당이 국회 전체의석 299석 중 3분의 1이 넘는 121석을 차지하고 있는 의석분포나, 수도이전 반대가 다수인 각종 여론조사 결과를 감안할 때 정부의 수도이전 계획은 더 이상 추진이 어렵게 될 전망이다.
이날 김영일 재판관은 “수도 이전은 헌법 72조가 정한 국방·통일 기타 국가안위에 관한 중요정책인데도 국민투표를 실시하지 않은 것은 72조의 국민투표권을 침해한 것”이라는 위헌 취지의 소수의견을 냈다. 반면 전효숙 재판관은 “서울이 수도라는 것을 관습헌법으로 인정하기 어렵고 헌법 72조에 따라 국민투표에 부치지 않은 것도 대통령의 재량권에 속한다”며 각하의견을 냈다.
노무현 대통령은 헌재 결정내용 중 서울이 수도라는 사실이 ‘관습 헌법’적이라는 데 대해 “처음 들어보는 이론”이라면서 “충분한 시간을 갖고 대처하겠다”고 말했다고, 김종민(金鍾民) 대변인이 전했다.
김 대변인은 “결정내용과 취지, 그 타당성과 효력의 범위 등을 심층적으로 검토해서 입장을 정할 예정”이라면서 “이 과정에서 국민여론을 수렴하고 당정협의 등을 거칠 방침”이라고 말했다.
정부대변인인 정순균(鄭順均) 국정홍보처장은 정부 성명을 발표, “헌재의 결정에 따라 정부는 신행정수도 건설추진위 등의 법률적 효력이 미치는 행위를 중단키로 했다”고 밝혔다.
열린우리당 지도부와 이해찬(李海瓚) 국무총리는 이날 오후 서울 삼청동 총리공관에서 긴급 고위당정협의를 갖고, 당·정·청 고위인사들이 참여하는 특별협의체를 구성해 향후 대책을 마련하기로 했다. 열린우리당 천정배(千正培) 원내대표는 이날 저녁 의원총회에서 “헌재가 내세운 법률(관습헌법) 이론은 전혀 배우지도 알지도 못했고, 이런 이론이 나올지 전혀 예상하지 못했다”며 헌재 결정에 강한 불만을 표시했다.
반면 한나라당 박근혜(朴槿惠) 대표는 “국민들이 국가 정체성과 법질서가 무너지는 것을 보며 불안해 했는데 역시 법치주의는 살아 있다는 것을 일깨운 선고였다”며 헌재 결정에 환영의 뜻을 밝혔다.
“위헌결정 잘했다” 63% “잘못했다” 28%
발행일 : 2004.10.22 / 종합 A1 면
- ▲ 지면보기
21일 MBC와 코리아리서치의 여론조사 결과 헌재의 위헌 결정에 대해 ‘잘했다’ 62.8%, ‘잘못했다’ 27.8%로 나타났다.
서울과 경기·인천에서 ‘잘했다’는 각각 74.6%와 70.5%에 달했다. 대전·충청지역에서도 헌재 결정에 대한 찬반이 각각 43.1%와 43.6%로 거의 같았다. KBS 방송문화연구소 여론조사에선 헌재 위헌 결정 찬반이 각각 63.3%와 32.2%였지만, 대전·충청에선 찬성 34.3% 반대 60.7% 였다.
정우상기자 (블로그)imagine.chosun.com
[수도이전 違憲 결정]
발행일 : 2004.10.22 / 종합 A2 면
- ▲ 지면보기
현 정부가 출범한 뒤 지난 1년8개월여 동안 위헌적인 수도이전을 추진한 데서 비롯된 유·무형의 국력 낭비, 사회 갈등, 정치 대립은 막을 수 있었다. 집권세력이 국민 다수 여론에 귀를 기울였으면 되는 일이었다. 그러나 다수 여론은 철저히 무시됐다. 이 커다란 국가적 피해의 책임은 누가 져야할까.
노무현 대통령이 모든 문제의 근원이었음을 부인하기 어렵다. 수도 이전 문제 자체가 노 대통령이 지난 대선에서 충청권 득표를 위해 공약으로 제기해 밀어붙인 것이다.
노 대통령은 일부의 이의 제기에도 아랑곳하지 않고 ‘수도권 집중 억제와 지역 균형 발전’을 명분삼아 “필요하면 국민투표라도 하겠다”며 앞만 보고 달렸다. 취임 이후 사회 각계에서 반대 여론이 일었지만 노 대통령은 ‘정부의 명운과 진퇴’까지 거론해 가며 강경 일변도로 치달았다. 노 대통령이 수도이전 문제를 자신의 진퇴와 연결시켜 발언한 것은 세 차례나 된다.
노 대통령은 “서울 한복판에 거대한 빌딩을 갖고 있는 신문사가 반대 여론을 주도하고 있다”며 언론 보도도 폄하했다. 심지어 ‘청와대 브리핑’은 조선·동아일보의 수도이전 관련 보도를 겨냥해 “저주의 굿판을 걷어치우라”고 비난했다. 노 대통령은 “수도권은 그대로 가면 사람 사는 곳이 아니다”라며 수도권 주민도 자극했다.
노 대통령은 선거 과정서 약속했던 ‘국민투표’에 대해선 “헌재가 법에 걸린다고 해서 탄핵될까봐 못하겠다”고 말을 바꿨다. 그러나 헌법재판소는 21일 수도이전이 국민투표에 해당하는 사항이라고 분명히 밝혔다. 여권 핵심부가 헌법 문제조차 사전에 충분히 검토하지 않았다는 방증이다.
청와대·정부·열린우리당 지도부가 수도 이전 문제에 관한 한 철저히 노 대통령의 ‘예스 맨’이었던 점도 짚고 넘어가야 한다. 신행정수도건설추진위 공동위원장을 맡은 이해찬 총리는 “(행정수도 이전에 대해) 언론이 올바로 보도하지 않거나 왜곡하는 경향이 있다”고 언론 탓을 하며 직접 라디오 홍보에 출연하는 등 ‘총대’를 멨다. 열린우리당 신기남 전 의장과 천정배 원내대표, 김병준 청와대 정책실장 등도 다수 여론의 우려에도 불구하고 밀어붙이기에만 열중했다.
신효섭기자 (블로그)bomnal.chosun.com
[수도이전 違憲 결정]
발행일 : 2004.10.22 / 종합 A2 면
- ▲ 지면보기
21일 헌법재판소가 신행정수도의 건설을 위한 특별조치법에 대해 위헌결정을 내림으로써 2년21일간에 걸친 논란이 일단락됐다. 그 과정에서 우리 사회는 커다란 피해를 입었다.
무엇보다 국론의 분열과 국민간의 반목·갈등은 당분간 치유하기 어려운 상처를 남겼다. 서울·인천·경기·강원·영남권의 수도 이전 반대, 충청·호남권의 수도 이전 찬성으로 편이 갈려 2년이 넘게 논란을 벌여왔다. 특히 수도 이전에 대한 기대 심리로 들떠 있던 충청권 주민들이 입은 정신적·물질적 피해는 헤아리기 어려울 정도다. 실제 충청권은 전국에서 거의 유일하게 땅값이 올랐다. 이제 다시 땅값이 하락할 경우 충청권 주민들의 상실감은 엄청날 수밖에 없다.
정부는 또 방송 3사와 6개 라디오 방송에 행정수도 이전 캠페인을 벌이도록 요청하기도 했고, 올 7월부터 두 달간 공직자들을 상대로 수도이전 홍보 교육도 실시했다. 정부는 또 9차례의 전국 순회공청회를 열어 사실상 이전 홍보를 하기도 했다. 이는 반대측의 반발 수위를 더 높였다. 서울시의회는 올해 6월 말 1만3000명이 참석하는 궐기대회를 연 것을 비롯, 적극적인 반대운동을 전개 중이다. 수도 이전을 위해 정부가 지금까지 지출한 돈은 50억원이 넘는다. 그러나 정부가 잃은 것은 그것의 몇십 배가 된다는 평가다. 정부는 수도이전을 밀어붙이다 실패하면서 가장 중요한 국민의 신뢰를 잃어버렸다. 정부가 국민의 믿음을 되찾기까지 정부와 국민이 치러야 할 비용 또한 막대할 것이다.
한림대 사회학과 전상인(全相仁) 교수는 “현 정부가 각종 연구·홍보 등 천문학적 비용을 들여 ‘올인’한 것이 물거품이 됐고, 또 정권이 명운을 건다고 해서 많은 사람들이 충청권에 땅 샀을텐데 그 사람들이 정부를 상대로 행정소송을 하는 등 엄청난 사회적 갈등과 후폭풍이 예상된다”고 말했다. 최병묵기자 (블로그)bmchoi.chosun.com
<그래픽> 수도이전 일지
[수도이전 違憲 결정]
발행일 : 2004.10.22 / 종합 A3 면
- ▲ 지면보기
헌재의 신행정수도 특별법에 대한 위헌 결정이 내려진 21일 청와대와 정부·여당 등 여권 내 어디에서도 “헌재 결정을 받아들인다”는 반응은 나오지 않았다.
청와대 김종민(金鍾民) 대변인은 “충분한 시간을 갖고 대처하겠다”는 노무현(盧武鉉) 대통령의 입장만 짤막하게 발표한 뒤, 헌재결정 수용 여부에 대한 기자들의 잇단 질문에는 끝내 명확한 답변을 하지 않았다.
정부 대변인인 정순균(鄭順均) 국정홍보처장은 정부성명 발표 후 기자들의 “헌재결정을 수용하느냐”는 질문에 “미묘한 문제라서 질문은 받지 않겠다”며 서둘러 자리를 떴다.
열린우리당 임종석(任鍾晳) 대변인은 “현재는 질문에 답할 사정이 아니다”고 했고, 한 여당 의원은 “대표가 한마디도 하지 말랬어. 뭐라고 물어도 ‘노코멘트’야”라고 했다. 김홍진기자 (블로그)mailer.chosun.com
[수도이전 違憲 결정]
발행일 : 2004.10.22 / 종합 A6 면
- ▲ 지면보기
헌법재판소는 수도 이전 특별법에 대한 위헌 결정을 통해 수도 이전을 위해서는 헌법개정 절차가 필요하다는 점을 강조했다.
◆수도 이전은 개헌사안=다수설에 속한 윤영철 소장 등 재판관 7명은 먼저 우리나라의 ‘수도=서울’이 헌법으로 정해진 사안인지 여부를 판단했다.
비록 ‘명문화된 헌법(憲法)’에는 수도가 서울이라는 명문 조항이 존재하진 않지만 1392년 조선왕조가 창건돼 한양이 도읍으로 정해진 이래 600여년간 전통적으로 현재의 서울 지역은 수도로 인식돼 왔다는 데 주목한 것이다.
헌재는 또 서울의 수도로서 지위는 조선 성종 때 완성된 경국대전에 반영된 점, 일제 강점기에서도 우리나라의 행정중심지로서 지속적인 역할을 한 점, 임시정부 역시 서울이 수도임을 전제로 항일활동 조직을 편성했다는 점을 들었다. 이러한 역사적 사실을 근거로 재판부는 “서울 지역이 수도인 것은 그 명칭상으로도 자명한 것이며 대한민국 성립 이전부터 국민들이 이미 역사적·전통적 사실로 의식적, 무의식적으로 인식하고 있었다”고 덧붙였다.
오랜 세월 국민 모두에게 ‘수도=서울’은 당연한 것으로 받아들여지고 있는 만큼 관습헌법에 해당된다는 해석이다.
재판부는 ‘수도=서울’은 법률적으로도 관습헌법의 요건을 갖췄다고 밝혔다. 헌재가 제시한 요건은 크게 4가지다. 조선시대 이래 600여년간 우리나라 국가생활의 당연한 규범적 사실이 된 점(계속성)과 이러한 관행은 변함없이 오랜 기간 지속돼 왔다는 점(항상성)이다. 또 서울이 우리 수도라는 사실은 우리나라 국민이라면 개인적 견해차이를 보일 수 없는 명확한 내용이며(명료성) 이러한 관행은 오랜 기간 국민들의 승인과 폭넓은 동의를 얻어(국민적 합의) 강제성을 가졌다는 것이다.
결국 헌재는 관습헌법을 국민들의 동의절차인 국민투표를 통한 헌법개정을 통하지 않고 특별법을 제정하는 것은 헌법 130조에 보장된 국민의 기본권인 국민투표권을 침해했다는 최종 판단을 내린 것이다. 다수의 재판관들은 ‘수도=서울’이라는 관습헌법을 폐지하기 위해서는 헌법이 정한 절차에 따라 개헌이 이뤄져야 한다고 분명히 못박았다.
때문에 수도를 충청권 일부지역으로 이전하는 것을 내용으로 하는 특별법을 제정하는 것은 헌법개정 사항을 헌법보다 하위 일반법률에 의해 개정되는 것이어서 잘못이라고 판단했다. 재판부는 국민들이 수백년간 소중히 이어온 수도 서울이라는 가치를 무시한 채 특별법 제정으로 수도를 이전하려 한 행위 자체가 위헌이기 때문에 청구인들의 다른 청구 내용에 대한 판단은 내릴 필요도 없다고 밝혔다.
그동안 청구인측과 정부측이 서면공방을 벌였던 납세자로서의 권리, 공무담임권, 재산권 침해 등 쟁점에 대해서는 판단조차 내리지 않은 것이다.
◆소수의견=같은 위헌의견이면서도 다수의견과는 다른 별개의견을 낸 김영일(金榮一) 재판관의 견해는 헌법 72조가 규정하고 있는 국민투표권을 침해했다는 것이다. 즉 수도이전은 국민투표를 규정하고 있는 ‘국방·통일 및 기타 국가안위에 관한 중요정책’에 해당하기 때문에 국민투표의 대상이 된다고 판단했다. 또 비록 국민투표에 부칠지 여부를 판단하는 것은 대통령의 재량권에 속하는 사안이지만 국민투표 사안에 해당되는 사안을 실시하지 않은 것은 절차적 정당성을 상실했다고 판단했다. 따라서 다수의견으로 제시된 헌법 130조의 국민투표권 침해보다는 헌법 72조가 규정하고 있는 국민투표권 조항을 침해함으로써 위헌이라고 밝혔다.
이에 반해 유일하게 각하의견을 낸 전효숙(全孝淑) 재판관은 ‘수도=서울’을 관습헌법으로 인정하지 않았으며 비록 이를 인정하더라도 관습헌법을 성문헌법과 같은 효력을 갖는다고 볼 수 없다고 밝혔다. 또 “대의 민주주의에서 국회가 수도이전과 같이 중요한 문제를 당리당략적으로 입법했더라도 그러한 입법의 궁극적 책임은 국민에게 돌아가는 것”이라며 “국회의원 출석 3분의 2 이상의 압도적 다수로 통과된 법률을 인정해야 한다”고 덧붙였다.
전수용기자 (블로그)jsy.chosun.com
[수도이전 違憲 결정]
발행일 : 2004.10.22 / 종합 A6 면
- ▲ 지면보기
‘신행정수도건설특별조치법’ 위헌 확인 헌법소원 결정 선고가 열린 21일 오후 2시 헌법재판소 대심판정. 윤영철(尹永哲) 헌법재판소장이 사건 개요와 심판 대상을 먼저 낭독했다. 윤 소장이 이어 “재판관들 사이에 세 가지 의견이 있었다”고 말하는 순간 심판정에는 긴장감이 고조됐다.
방송 생중계가 진행되는 법정에서 뜨거운 조명 아래 결정 요지를 읽어 내려 가던 윤 소장은 두 차례나 앞에 놓인 냉수를 들이켰다. 윤 소장이 “헌법 72조 침해라는 의견은 김영일 재판관 1명, 요건 불비로 부적법 각하라는 의견은 전효숙 재판관 1명이고 다른 재판관 7명은 헌법 130조 침해라는 의견”이라고 밝히는 순간 방청객의 반응은 크게 엇갈렸다. 한쪽에서는 짧은 탄식이, 한쪽에서는 작은 환호성이 나왔다.
이날 윤 소장이 처음부터 끝까지 혼자서 결정 요지를 읽은 것부터가 이례적이었다. 재판장인 윤 소장이 사건번호, 사건명, 주문을 읽은 뒤 다수의견 재판관, 소수의견 재판관 순서로 낭독하는 헌법소원 결정 선고의 일반적 관행과 달랐기 때문이다. 주문이 앞에 공개될 경우 판단 이유를 충분히 설명하기 어렵다는 이유 등이 고려됐다는 후문이다.
헌재의 전종익 공보담당 연구관은 “사안의 중대성을 고려해 윤 소장이 직접 전부 읽은 것으로 풀이된다”고 말했다.
청구인단측 이석연 변호사는 결정 선고 15분 전에 헌재에 도착, “헌재가 헌법정신에 따른 합리적 판단을 해줄 것으로 확신하고 있다”며 낙관적 기대를 내비쳤다.
반면 대통령 및 추진위측의 오금석 변호사는 “헌재의 결정 선고 뒤 할 말이 있으면 하겠다”며 신중한 태도를 보였다. 이날 오후 1시30분부터 헌재 정문 앞에서는 북핵저지시민연대 등 시민단체 회원 20여명이 ‘수도 이전 반대’ 시위를 벌였다. 헌재의 위헌 결정 사실이 전해지자 이들은 만세삼창을 부르며 환호했다. 건너편에서는 ‘수도 이전 찬성’ 1인 시위를 펼치는 모습도 보였고, 일부 시민은 위헌 결정이 난후 “헌재 결정에 반대한다”며 구호를 외치기도 했다.
경찰은 만일의 사태에 대비해 전경 1개 중대 100여명을 헌재 정문 주변에 배치했으나 별다른 충돌은 없었다.
금원섭기자 (블로그)capedm.chosun.com
[수도이전 違憲 결정]
발행일 : 2004.10.22 / 종합 A8 면
- ▲ 지면보기
헌법재판소는 수도이전 헌법소원 사건을 심리한 3개월간 철저히 ‘정중동(靜中動)’ 상태였다. 사안의 중요성을 감안해 보안유지가 최우선 사항이었다고 한다. 노무현(盧武鉉) 대통령 탄핵심판 사건에서처럼 헌재 외부에서의 불필요한 논란에 휩싸이지 않기 위해서였다.
재판관 9명이 모인 사실은 연구관에게조차 알려지지 않았다. 그들이 평의(評議)를 몇 차례 열었는지, 평의 때 무슨 말들을 주고받았는지도 베일에 가려져 있다. 또 탄핵심판 때와 달리 언론에 대한 일일 브리핑도 없앴다. 공보담당 연구관조차 “어떤 식으로 돌아가는지 전혀 알 수 없다”고 말할 정도였다. 심지어 지난 19일 당사자들에게 선고기일을 통지할 때도 헌재 내부에서조차 “텔레비전을 보고서야 알았다”는 이야기가 나왔다.
지난 7월 12일 청구인 169명이 헌법소원을 제출할 당시만 해도 헌재 내부에서는 각하될 것이라는 분위기가 우세했던 것으로 알려졌다.
당시에는 청구인들에 대한 직접적인 기본권 침해가 없었기 때문에 헌법소원 제기 당사자로서 자격이 없다는 이유가 많이 거론됐다고 한다.
하지만 헌재는 사건 접수 하루 만에 이례적으로 재판관 3명이 참여해 헌법소원 제기의 기본형식을 갖췄는지 여부를 심리하는 지정재판부 평의를 열고 사건을 전원재판부로 회부하는 등 발빠른 움직임을 보였다.
이에 앞서 지난 18일 열린 국회 법사위의 헌재에 대한 국정감사에서 이범주(李範柱) 처장은 “재판부가 법적심리 기간인 180일 이내에 선고를 내리기 위해 노력하는 것으로 알고 있다”고 말했다. 이 처장이 정말 몰랐던 것인지, 연막작전이었는지는 밝혀지지 않았다. 전수용기자
[수도이전 違憲 결정]
발행일 : 2004.10.22 / 종합 A8 면
- ▲ 지면보기
헌법재판소는 헌법재판관 9명이 특정 법률이 헌법(憲法)에 위반되는지 여부를 심리해 결정한다. 각 재판관은 각자의 의견을 표명할 수 있는데, 그 의견을 낸 숫자에 따라 다수의견 또는 소수의견이라 한다. 위헌결정이나 탄핵결정, 헌법소원 인용결정 등에 대해서는 재판관 6명 이상의 찬성이 있어야 한다.
이번 수도이전 헌법소원 사건의 경우에는 “헌법 130조에 위반된다”는 재판관이 7명이므로 다수의견, “헌법 72조 위반” 의견(김영일 재판관)과 각하 의견(전효숙 재판관)이 각각 소수의견이다. 헌재의 결정에는 합헌 또는 위헌의 결정, 그리고 한정합헌, 한정위헌 등의 ‘변형결정’과 각하가 있다. 한정합헌, 한정위헌은 특정 조문에 대한 해석 범위를 제한하는 것을 말한다.
한정합헌의 경우, 어떤 법률을 해석할 때 위헌적 해석도 가능할 경우에는 ‘이와 같이 해석할 경우에는 헌법에 위반되지 않는다’는 결정을 내리는 것이다.
한정위헌은 어떤 법률이 전면적인 위헌은 아니지만, 합헌결정을 내리기에는 위헌적 해석의 정도가 강할 경우에, “이와 같이 해석하면 헌법에 위반된다”는 결정을 내리는 것이다.
각하란 당사자의 신청에 대하여 소송 요건에 하자가 있을 때 본안심리를 하기 전에 재판 자체를 거절하는 결정이다. 각하결정에는 재판관 5명 이상이 찬성해야 한다.
이항수기자 (블로그)hangsu.chosun.com